Por Bruno Vértice
No debate sobre o enxugamento da máquina pública e o combate ao déficit fiscal, poucas propostas soam tão atraentes aos olhos do contribuinte quanto a racionalização da estrutura federativa brasileira. É com base nessa premissa de eficiência administrativa que o candidato Renan Santos (Partido Missão), em seu plano de governo batizado de "Livro Amarelo", apresenta a chamada "Grande Consolidação Municipal". O projeto propõe a fusão, readequação e extinção de pequenos municípios considerados fiscalmente inviáveis, sob a justificativa de cortar gastos com burocracia, reduzir cadeiras de vereadores e redirecionar verbas públicas diretamente para a saúde, segurança e educação locais.
Contudo, por trás da retórica do corte de privilégios e do ajuste de contas, a proposta esbarra em um obstáculo quase intransponível: o desenho federativo e o arcabouço jurídico moldados pela Constituição Federal de 1988. Ao contrário do que a narrativa presidencial dá a entender, a Presidência da República não possui caneta, decreto ou ato administrativo capaz de alterar os limites ou decretar o fim de uma única cidade no Brasil.
Para compreender o abismo entre o discurso eleitoral do "Livro Amarelo" e a viabilidade prática da medida, é necessário analisar o nó constitucional do Artigo 18, a dependência do Poder Legislativo federal e estadual e a barreira intransponível da soberania popular via plebiscito.
1. O Desenho da Federação e o Nó do Artigo 18 da Constituição
O Brasil adota um modelo de Federalismo de Três Níveis, uma jabuticaba jurídica praticamente única no mundo, na qual União, Estados e Municípios são entes federativos autônomos e dotados de igual dignidade constitucional. Isso significa que uma cidade não é uma mera divisão administrativa do Estado ou da União (como ocorre nos distritos de regimes unitários), mas sim uma pessoa jurídica de direito público interno com autonomia política, administrativa e financeira.
Para proteger essa autonomia contra arroubos autoritários do poder central, a Carta Magna de 1988 estabeleceu regras extremamente rígidas para a criação, fusão, incorporação ou desmembramento de cidades. O Artigo 18, § 4º, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 15 de 1996, dita o rito obrigatório:
"A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às popula
ções dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da l ei."
A simples leitura do dispositivo revela que o Poder Executivo Federal não desempenha qualquer papel direto na execução da medida. O rito envolve quatro travas sucessivas e dependentes entre si, funcionando como um verdadeiro labirinto legislativo.
2. A Inexistência da Lei Complementar Federal: O Primeiro Grande Bloqueio
A primeira trava enfrentada pelo plano de Renan Santos é de ordem legislativa federal. Antes de qualquer Estado discutir a fusão de suas cidades, o Congresso Nacional precisa aprovar uma Lei Complementar Federal que defina a janela temporal e as regras gerais em que os processos de consolidação territorial podem ocorrer.
A Omissão Legislativa de Três Décadas
Desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 15 em 1996, o Congresso Nacional simplesmente se recusa a aprovar essa Lei Complementar. O motivo é estritamente político: deputados e senadores dependem das bases eleitorais construídas nos pequenos municípios e resistem a aprovar qualquer norma que abra caminho para o fechamento de prefeituras e câmaras municipais.
Sem essa Lei Complementar aprovada no Congresso por maioria absoluta (257 deputados e 41 senadores), nenhum processo de fusão pode ser iniciado de forma válida no país. Trata-se de uma omissão inconstitucional que perdura por quase três décadas. Mesmo que o presidente da República envie um projeto de lei complementar, sua aprovação exigirá uma articulação política gigantesca no Parlamento — uma negociação que o "Livro Amarelo" omite ao tratar a reforma municipal como uma simples meta de gestão do Executivo.
3. A Autonomia dos Estados e o Papel das Assembleias Legislativas
Caso o Palácio do Planalto conseguisse o feito histórico de aprovar a Lei Complementar Federal no Congresso, a proposta bateria imediatamente na segunda barreira: a autonomia dos Estados membros.
Por força da Constituição, quem possui a competência exclusiva para editar a lei que efetivamente extingue ou funde um município é a Assembleia Legislativa do Estado onde a cidade está localizada (ALESP em São Paulo, ALMG em Minas Gerais, ALERJ no Rio de Janeiro, e assim por diante).
Falta de Jurisdição do Presidente: O presidente da República não tem autoridade sobre os governadores nem sobre os deputados estaduais.
O Fator Eleitoral Regional: Os deputados estaduais dependem diretamente dos votos dos prefeitos e vereadores das pequenas cidades para se reelegerem. Exigir que as Assembleias Legislativas votem pela extinção dos municípios de suas próprias bases políticas é exigir um verdadeiro "suicídio eleitoral" dos parlamentares estaduais.
Complexidade de Articulação: O governo federal precisaria negociar a aprovação de centenas de leis estaduais em 26 Assembleias Legislativas distintas, cada uma com sua própria dinâmica partidária e interesses regionais.
4. O Plebiscito e a Barreira da Soberania Popular
Mesmo no cenário hipotético em que o Congresso aprovando a Lei Complementar e as Assembleias Legislativas elaborando os projetos de fusão, o projeto enfrentaria a barreira mais difícil de ser superada: a aprovação da população local via plebiscito.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já pacificou o entendimento de que a realização de plebiscito prévio é um requisito estruturante e inegociável. Além disso, a consulta deve ser feita às populações de todos os municípios envolvidos — tanto o que será extinto quanto o que absorverá o território vizinho.
A Resistência do Sentimento de Pertencimento
A tese burocrática dos economistas do "Livro Amarelo" colide de frente com a realidade social e cultural do interior do Brasil:
Identidade e Orgulho Local: A população de um município, por mais pobre que ele seja, raramente aceita perder sua emancipação política para se tornar um mero distrito subordinado à cidade vizinha.
Medo do Abandonamento: Os moradores da cidade menor temem que, ao virarem distrito, os postos de saúde, escolas e manutenção de estradas vicinais sejam abandonados pelo prefeito da cidade sede.
Incentivo Econômico Local: A prefeitura e a câmara municipal costumam ser as maiores empregadoras de pequeno porte em cidades empenhadas no setor de serviços. A população local enxerga no fim do município a perda de circulação de renda local.
Historicamente, em quase a totalidade dos plebiscitos sobre emancipação ou fusão realizados no Brasil, a população vota em massa contra a perda da autonomia política. O eleitor não votará pela extinção da própria cidade apenas para ajudar a bater as metas fiscais do governo federal em Brasília.
5. Mapeamento dos Obstáculos Jurídicos e Políticos
Para visualizar a inviabilidade de uma execução unilateral por parte do Poder Executivo, a tabela a seguir resume as etapas necessárias e o grau de controle da Presidência da República sobre cada uma delas:
| Etapa do Processo | Exigência Constitucional | Instância Decisória | Controle do Presidente |
| 1. Marco Regulatório | Aprovação de Lei Complementar Federal (Art. 18, § 4º) | Congresso Nacional (Câmara e Senado) | Baixo: Depende de maioria absoluta em duas casas legislativas. |
| 2. Avaliação Técnica | Elaboração do Estudo de Viabilidade Municipal (EVM) | Órgãos Técnicos Federais e Estaduais | Médio: Regulamentação de critérios operacionais. |
| 3. Aprovação Popular | Plebiscito obrigatório com as populações afetadas | Eleitores de todos os municípios envolvidos | Nulo: Decisão soberana e direta do cidadão na urna. |
| 4. Efetivação do Ato | Edição e aprovação de Lei Estadual específica | Assembleias Legislativas Estaduais (ALs) | Nulo: Prerrogativa exclusiva dos deputados estaduais. |
6. O Precedente da PEC do Pacto Federativo (2019)
A proposta de Renan Santos e do Partido Missão não é inédita na história recente. Em 2019, o Ministério da Economia do governo Jair Bolsonaro enviou ao Congresso a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 188/2019, apelidada de PEC do Pacto Federativo.
A proposta previa que municípios com menos de 5.000 habitantes e com arrecadação própria inferior a 10% da sua receita total deveriam ser incorporados a municípios vizinhos. A estimativa na época era de que mais de 1.200 cidades brasileiras pudessem ser extintas.
O Resultado do Experimento
A repercussão política foi catastrófica. A Confederação Nacional de Municípios (CNM), a Frente Parlamentar Municipalista e centenas de prefeitos e deputados marcharam sobre Brasília. A resistência dentro do próprio Congresso foi tão avassaladora que o texto nem sequer chegou a ser votado na comissão especial, sendo abandonado pelo próprio governo federal.
Se mesmo uma Proposta de Emenda à Constituição — o instrumento jurídico adequado para alterar o Artigo 18 — fracassou miseravelmente devido à pressão política das bases regionais, a promessa contida no "Livro Amarelo", apresentada de forma inespecífica e sem o devido detalhamento do rito constitucional, revela-se mais um slogan de campanha do que um plano de reforma viável.
7. Conclusão: Eficiência Fiscal vs. Realidade Institucional
A busca por um Estado mais eficiente e por uma gestão responsável do dinheiro público é um debate legítimo e necessário. Centenas de pequenos municípios criados após a Constituição de 1988 sobrevivem exclusivamente de repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), sem qualquer capacidade de arrecadação própria e consumindo recursos expressivos na manutenção de estruturas administrativas repetitivas.
No entanto, em uma democracia constitucional como a brasileira, os fins não justificam o atropelo dos meios. Vender ao eleitorado a ideia de que um presidente da República pode "enxugar o mapa do Brasil" e fechar prefeituras deficitárias por vontade própria é ocultar a complexidade do sistema de freios e contrapesos da Federação.
Sem uma alteração profunda na Constituição Federal, sem o apoio massivo de governadores e deputados estaduais e, acima de tudo, sem o consentimento das populações locais nas urnas, a "Grande Consolidação Municipal" de Renan Santos está destinada a entrar para a longa lista de promessas de campanha que ruem no primeiro contato com a realidade jurídica do país.
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